Presidente supplente della Repubblica Italiana

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Presidente supplente della Repubblica Italiana
Stendardo del presidente supplente della Repubblica Italiana
Il presidente del Senato Pietro Grasso nel gennaio 2015, mentre esercita le funzioni di presidente supplente della Repubblica
Stato	Italia
Tipo	Capo dello Stato ad interim
Istituito	1º gennaio 1948
da	art. 86 della Costituzione della Repubblica Italiana
Sede	Palazzo Giustiniani, Roma
Indirizzo	Via della Dogana Vecchia, 29
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Il presidente supplente della Repubblica Italiana è il Capo di Stato ad interim dello Stato italiano, che fa le veci del Presidente della Repubblica nei casi in cui egli non possa adempiere le proprie funzioni. La supplenza può essere esercitata solo dal Presidente del Senato, secondo l'art. 86 della Costituzione della Repubblica Italiana.

Il caso più frequente in cui si verifichi la supplenza è il caso di dimissioni del Capo dello Stato; inoltre, in virtù di una interpretazione dell'art. 86 impostasi nel tempo, il Presidente del Senato può supplire le funzioni di Presidente della Repubblica anche durante una visita all'estero del titolare della carica, qualora sia da quest'ultimo incaricato.^[1]

L'articolo 86 della Costituzione[modifica | modifica wikitesto]

La figura del presidente supplente non è esplicitamente prevista dal testo costituzionale, ma è ricavabile dalla disposizione contenuta nell'art. 86, che recita:

La funzione di supplenza del Presidente del Senato consente la continuità delle funzioni e delle competenze dell'organo presidenziale,^[2][3][4] che altrimenti risulterebbero interrotte nei casi di impedimento della persona del presidente e di vacanza della carica.

Le ipotesi di supplenza[modifica | modifica wikitesto]

I due commi dell'art. 86 della Costituzione configurano le due fattispecie di supplenza che danno luogo a due diverse conseguenze:

• Impedimento temporaneo (impedimento sede plena^[5]), a cui segue soltanto la supplenza (a questa fattispecie è ricondotta l'ipotesi di infermità momentanea, una generale situazione di inabilità fisica o psichica, quella della supplenza per viaggio all'estero, ma anche una eventuale sospensione cautelare dalla carica presidenziale disposta discrezionalmente dalla Corte costituzionale nel caso di una sua messa in stato d’accusa da parte dal Parlamento in seduta comune^[6]);
• Impedimento permanente (impedimento sede vacante^[5]), a cui segue la supplenza e l'elezione di un nuovo presidente (rientrano qui oltre alle ipotesi di morte e dimissioni, espressamente menzionate, le generiche e disparate ipotesi di malattie permanenti e impedimenti giuridici vari^[7]).

In dottrina, in particolare secondo l'opinione del giurista Giuseppe Guarino^[8], si fa notare come i due commi si distinguono fra loro non per gravità ma per durata: in entrambi i casi deve trattarsi di impedimento assoluto; assoluto e temporaneo nel primo, assoluto e permanente nel secondo.^[9][10]

Tuttavia la genericità della norma costituzionale^[1] genera non pochi aspetti critici:

• il primo è dato dalla indeterminatezza temporale della supplenza, ossia quanto sia destinata a perdurare la temporaneità dell'impedimento;
• il secondo riguarda l'accertamento materiale dell'impedimento, ossia chi sia preposto a determinare l'impedimento del Capo dello Stato, sia esso temporaneo o permanente;
• il terzo attiene a quali siano i criteri-guida che segnano il passaggio da temporaneità a permanenza dell'impedimento;
• il quarto riguarda i poteri e la posizione giuridica del supplente.^[5]

Determinazione dell'impedimento e caso Segni[modifica | modifica wikitesto]

Come detto, il testo costituzionale non disciplina quale sia l'organo preposto a determinare l'impedimento del Presidente della Repubblica. Tale problematica affiorò il 7 agosto 1964, quando il presidente Antonio Segni fu colpito da una trombosi cerebrale durante un colloquio con il presidente del Consiglio dei ministri Aldo Moro e con il ministro degli esteri Giuseppe Saragat.

In quel caso, i professori Challiol, Fontana e Giunchi, medici curanti del Presidente, redassero un bollettino medico, il quale accertò lo stato di impedimento fisico del Presidente^[11]; tale bollettino medico fu poi ufficializzato dal segretario generale della Presidenza della Repubblica Paolo Strano.^[2]

In conseguenza di ciò il Presidente del Consiglio Moro convocò il Consiglio dei ministri, che diede atto che il Presidente della Repubblica fosse impedito nell'esercizio delle sue funzioni. Il Presidente del Senato Cesare Merzagora, avuto comunicazione di ciò, convocò i presidenti della Camera e del Consiglio dei ministri per accertare formalmente l'impedimento temporaneo e legittimare il ricorso all'istituto della supplenza. Fu dunque pubblicato in Gazzetta Ufficiale un comunicato della Presidenza del Consiglio dei ministri che decretava l'assunzione dell'esercizio delle funzioni di Capo di Stato da parte del presidente del Senato.^{[L 1]}

Il 10 agosto la supplenza fu dunque assunta dal presidente del Senato Merzagora, che la esercitò per quasi quattro mesi, sino al 6 dicembre dello stesso anno, quando il Presidente Segni si dimise.^{[L 2]} In ragione del carattere volontario delle dimissioni del presidente, non si presentò mai la fattispecie dell'impedimento permanente.

Dunque, a causa della mancanza di disciplina costituzionale in merito e allo scarsa frequenza di casi di impedimento nella prassi, attualmente non esiste una norma o una consuetudine che disciplini la determinazione dell'impedimento del Capo dello Stato, se non la prassi applicata nel 1964 e limitatamente alla fattispecie dell'impedimento temporaneo.

Nel corso del tempo sono state elaborate dalla dottrina diverse teorie in merito alla determinazione dell'impedimento, attribuendo tale competenza al Parlamento in seduta comune, alla Corte Costituzionale o al Presidente della Camera dei deputati.^[12]

La supplenza per viaggio all'estero[modifica | modifica wikitesto]

L'istituto della supplenza per viaggio all'estero è stato definito più dalla prassi che dal testo costituzionale, rappresentando una fattispecie non espressamente prevista dall'art. 86 della Costituzione: in questo caso specifico infatti non vi è un Presidente della Repubblica impedito nelle sue funzioni, che anzi le svolge pienamente in quanto rappresentante dello Stato italiano all'estero.^[2]

Tale istituto, già adoperato durante la presidenza Saragat^{[L 3]} e già preso in considerazione nel caso del primo viaggio all'estero di un Presidente della Repubblica^[13][14], prese a tutti gli effetti piede quando il presidente Sandro Pertini scelse di ricorrere alla supplenza nel caso del suo viaggio in Cina del settembre 1980.^{[L 4]} Successivamente, essa fu adoperata in tutti i casi di viaggi superiori ad una settimana, divenendo prassi.^[1]

Durante la supplenza per viaggio all'estero del presidente Saragat nel 1967, fu un comunicato della Presidenza del Consiglio dei ministri ad annunciare l'esercizio temporaneo di funzioni del Capo dello Stato da parte del Presidente del Senato.^{[L 3]} Nel 1980 invece fu emanato decreto del presidente della Repubblica, controfirmato dal presidente del Consiglio e pubblicato in Gazzetta Ufficiale.^{[L 4]} Da allora quest'ultimo è il normale procedimento nei casi di supplenza per viaggio all'estero.^[1]

Sebbene l'istituto sia stato definito dalla prassi, la dottrina giuridica ha posto degli interrogativi. Infatti il decreto presidenziale del presidente Pertini individua il viaggio all'estero come un caso di impedimento temporaneo secondo il primo comma dell'art. 86, e tuttavia circoscrive i poteri del supplente:

Nel caso in cui si consideri dunque la supplenza per viaggio all'estero come un impedimento temporaneo, come secondo l'interpretazione riportata dal decreto presidenziale, l'impedimento sarebbe circoscritto alle funzioni che il Presidente esercita in relazione alle attività istituzionali interne allo Stato italiano^[2]. Esistono comunque più interpretazioni: secondo una prima tesi è possibile separare il complesso dei compiti presidenziali anche nell'ipotesi che alcuni di essi possano essere svolti dal Presidente titolare, e dunque è legittimo l'istituto della supplenza per viaggio all'estero; secondo la tesi opposta invece la supplenza « abbraccia l'intera competenza dell'ufficio », e quindi « il compimento diretto di un atto da parte del Presidente pone automaticamente fine alla supplenza... ».^[15]

Ad oggi, l'istituto della supplenza per viaggio all'estero, normato dalla prassi, resta comunque dipendente dalla volontà discrezionale del Presidente della Repubblica, che può scegliere quali funzioni delegare al proprio supplente, potendo di fatto rendere la supplenza solo parziale.^[1][16] Proprio in ragione del carattere discrezionale di questa fattispecie di supplenza, non sempre è adoperata quando il presidente è in visita di stato all'estero, ma solo per taluni viaggi ufficiali di lunga durata o di particolare distanza.^[17]

Dimissioni del Presidente della Repubblica[modifica | modifica wikitesto]

Il caso delle dimissioni del Presidente della Repubblica in carica è una delle fattispecie previste dal secondo comma dell'art. 86 (impedimento sede vacante). In questa occasione, il presidente del Senato supplisce il presidente della Repubblica uscente assumendo le funzioni di presidente supplente fino al giuramento del nuovo presidente eletto dal Parlamento in seduta comune.

Tuttavia, non sempre alle dimissioni del presidente della Repubblica il presidente del Senato gli subentra: non vi è infatti la supplenza nel caso di dimissioni di cortesia del presidente uscente, che presenta spontaneamente le proprie dimissioni in modo tale da favorire l'insediamento del successore già eletto. L'ultimo esempio di ciò risale al 2006, quando Carlo Azeglio Ciampi si dimise anticipatamente per permettere l'insediamento Giorgio Napolitano.^[18]

Rappresentò una peculiarità invece l'elezione a Capo dello Stato di Francesco Cossiga. In quella occasione, il presidente Pertini presentò le proprie dimissioni in modo tale da favorire l'insediamento del successore Cossiga, presidente del Senato al momento dell'elezione. In quanto presidente del Senato dunque Cossiga assunse l'esercizio delle funzioni di Presidente della Repubblica in qualità di presidente supplente fino al giorno del proprio stesso giuramento.^{[L 5]}

La scelta in favore del presidente del Senato[modifica | modifica wikitesto]

Le scelte operate nelle varie costituzioni rispecchiano la varietà delle forme di governo: la distribuzione dei poteri nei momenti critici di stallo istituzionale mira ad assicurare il particolare sistema di bilanciamento dei poteri proprio di ciascuna Costituzione, per impedire rivoluzioni del sistema istituzionale con l'accumulo di cariche costituzionali.

Nell'ordinamento costituzionale italiano la scelta di chiamare alla supplenza del presidente della Repubblica il presidente del Senato fu essenzialmente dovuta a motivi di simmetria nella distribuzione dei poteri, in quanto il presidente dell’altro ramo del Parlamento è chiamato dalla Costituzione a indire l'elezione del nuovo Capo dello Stato^{[L 6]} e a presiedere il Parlamento in seduta comune^{[L 7]} integrato dei delegati regionali che lo eleggerà^{[L 8]}.^[19]

L'opzione adottata non è stata immune da critiche: in seno all'Assemblea Costituente si propose l'alternativa di affidare la supplenza al Presidente del Consiglio dei ministri^[21][22]. Al contrario in dottrina si è fatta presente l'opportunità di evitare tale evenienza sottolineando come, con una supplenza del Presidente del Consiglio, sarebbe venuta meno la garanzia della firma-controfirma: secondo l'articolo 89 infatti tutti gli atti del Presidente della Repubblica, eccettuate le dimissioni, devono avere la controfirma governativa.^{[L 9]}

Fu inoltre esclusa l'opzione di affidare la supplenza al presidente della Corte costituzionale, in quanto è proprio quest'ultimo chiamato a presiedere il collegio giudicante in caso di incriminazione del Presidente della Repubblica per alto tradimento o attentato alla Costituzione^{[L 10]}.^[23]

La posizione giuridica del supplente[modifica | modifica wikitesto]

Di fronte alla genericità dell'articolo 86 e a causa dello scarso ricorso all'istituto della supplenza nella prassi, la dottrina è intervenuta a delinearne il contenuto. Vi è attualmente tra i costituzionalisti un dibattito sul carattere organico o personale dell'istituto.

Chi afferma che si è di fronte a una supplenza di organo^[24], afferma che il Presidente del Senato debba essere considerato solo come tale, dunque esclude la possibilità di riconoscergli la tutela penale che è assicurata al presidente della Repubblica^{[L 11]} e nega la possibilità di sottoporlo alla responsabilità di fronte alla Corte costituzionale^{[L 10]}; il Presidente del Senato rimarrebbe dunque nella identica posizione in cui si trovava prima dell'impedimento del presidente della Repubblica, ma ciononostante i suoi atti avrebbero la stessa efficacia di quelli dello stesso.^[25]

Al contrario, dal carattere personale della supplenza^[4] (il che significa che è la persona del Presidente del Senato ad assumere temporaneamente la Presidenza della Repubblica) conseguono deduzioni opposte, con l'ulteriore conseguenza dell'incompatibilità per il presidente supplente di svolgere le funzioni di presidente a Palazzo Madama^[26][27][28] e dell'inammissibilità per un vicepresidente del Senato di assumere la supplenza al Quirinale.^[29][30]

I poteri del presidente supplente[modifica | modifica wikitesto]

Particolarmente dibattuta è la questione se tutti o solo alcuni dei poteri del presidente della Repubblica possano essere esercitati dal supplente. Durante la seduta dell'Assemblea Costituente del 22 ottobre 1947, il deputato Amerigo Crispo affermò che il potere di sciogliere anticipatamente le Camere non potesse essere esercitato dal supplente vista la natura "interinale" del suo ufficio^[31][32].

Si sono sviluppate principalmente due ipotesi in merito all'esercizio dei poteri da parte del supplente:

• La prima ipotesi è conforme al pensiero di Leopoldo Elia^[33] e Carlo Gessa^[34], secondo cui tutte le norme della Costituzione che si riferiscono al presidente della Repubblica, eccetto quelle sull'elezione e sui requisiti per essere eletto, devono intendersi riferite al presidente supplente, ad esempio quello di sciogliere le Camere.
• La tesi opposta rileva che, vista la natura temporanea dell'ufficio, il supplente non abbia la pienezza dei poteri spettanti al Presidente della Repubblica,^[35] il che significa che sono a lui negati i poteri che implichino una “autonoma determinazione” (conferimento dell'incarico di presidente del Consiglio, nomina del governo, scioglimento delle camere) se non assolutamente necessario^[36], secondo un principio di correttezza costituzionale volto a non alterare gli equilibri tra i poteri dello Stato^[37]. Questa ipotesi, secondo ormai buona parte della dottrina, prevede dunque che il supplente debba limitarsi al lavoro di ordinaria amministrazione^[28][38][39].

Sono state comunque sviluppate nel corso del tempo diverse ipotesi in merito agli effettivi poteri del supplente, presentando opinioni diverse anche rispetto ai singoli poteri propri della carica di Capo dello Stato.^[40]

Esercizio di poteri del presidente supplente nella prassi[modifica | modifica wikitesto]

Nel caso delle dimissioni del governo Cossiga II nel settembre 1980, il presidente supplente Amintore Fanfani decise di riservare ogni decisione in merito al da farsi al presidente Pertini, di ritorno dal viaggio di Stato in Cina.^[41]

Ufficio e insegne[modifica | modifica wikitesto]

Stendardi del presidente supplente (a sinistra) e del presidente della Repubblica (a destra) a confronto

La sede del presidente supplente della Repubblica è palazzo Giustiniani a Roma, la cui sala della Costituzione ne è l'ufficio.^[42]

Inoltre a partire dal 1986 durante l'esercizio delle funzioni il presidente supplente può fregiarsi di un vessillo, creato per decisione del presidente della Repubblica Francesco Cossiga. Esso è simile allo stendardo del presidente della Repubblica, con cornice azzurra, ma all'interno, anziché recare i colori del tricolore italiano, ha uno sfondo bianco; inoltre l'emblema della Repubblica è di color argento anziché di color oro.^[43]

Proposte di norme di attuazione e di riforme costituzionali[modifica | modifica wikitesto]

• In Assemblea Costituente fu posto il problema di quale fosse l'organo preposto ad accertare l'impedimento, quando all'approvazione dell'articolo sulla supplenza del Presidente della Repubblica^[44] fu proposto dal deputato Amerigo Crispo un emendamento che prevedeva: «Il giudizio sull'impedimento di cui al comma precedente è devoluto all'Assemblea Nazionale», ossia al Parlamento in seduta comune. Ciò nonostante l'emendamento non fu approvato.^[31]
• Durante la III legislatura, il 15 gennaio 1962, il deputato Francesco Cossiga presentò la proposta di legge n. 3555 "Norme sul mandato, sulle dimissioni e sulla supplenza del Presidente della Repubblica", che al Capo II intendeva razionalizzare l'istituto della supplenza del presidente della Repubblica integrando la norma costituzionale attraverso la legge ordinaria.^[45] La proposta tuttavia non fu esaminata dalla Commissione alla quale era stata assegnata, e al termine della legislatura decadde.^[46]
• Durante la IV legislatura, mentre era presidente supplente Cesare Merzagora durante l'impedimento del presidente Segni, i deputati del PSIUP Luzzatto, Cacciatore, Pigni, Angelino, Franco Pasquale presentarono una nuova proposta di legge, la n. 1664 "Norme di attuazione dell'articolo 86 della Costituzione". La nuova proposta prendeva spunto dalla proposta Cossiga, proponendosi a differenza di essa di regolare l'applicazione del solo art. 86. Tale proposta tuttavia seguì il destino della precedente, non venendo mai esaminata e decadendo al termine della legislatura.^[47]
• La Commissione bicamerale D'Alema, nella sua proposta di riforma della Parte Seconda della Costituzione, aveva previsto che la dichiarazione dell'impedimento permanente del Presidente della Repubblica fosse appannaggio di un collegio composto dai presidenti del Senato, della Camera e della Corte costituzionale con voto unanime. Nella stessa commissione, il gruppo di Forza Italia avanzò la proposta di creare la figura del Vicepresidente della Repubblica con le funzioni di presidente supplente, mentre alcuni emendamenti di singoli parlamentari proponevano che fosse il solo presidente della Corte costituzionale ad accertare l'impedimento.^[48] A seguito del fallimento della bicamerale, le proposte furono abbandonate dalle forze politiche.
• La riforma costituzionale Renzi-Boschi, non approvata dal referendum del 2016, all'art. 23 modificava sostanzialmente l'art. 86 della Costituzione, affidando il ruolo di supplente del Presidente della Repubblica al Presidente della Camera dei deputati^[49] e declassando il Presidente del Senato a terza carica dello Stato.^[50]

Elenco dei Presidenti supplenti[modifica | modifica wikitesto]

N°	Presidente supplente			Mandato		Partito	Presidente della Repubblica	Note
				Inizio	Fine
1			Cesare Merzagora (1898-1991)	10 agosto 1964	6 dicembre 1964	Indipendente	Antonio Segni	Unico caso di supplenza per impedimento fisico del presidente. Antonio Segni fu colpito da trombosi che lo costrinse a dimettersi il 6 dicembre 1964.[L 1]
				6 dicembre 1964	29 dicembre 1964		Vacante	Transizione dalla presidenza Segni (dimissionario[L 2]) alla presidenza Saragat.
				11 settembre 1967	3 ottobre 1967		Giuseppe Saragat	Visita di Stato in Canada, Australia e Stati Uniti.[L 3]
2			Amintore Fanfani (1908-1999)	15 giugno 1978	9 luglio 1978	Democrazia Cristiana	Vacante	Transizione dalla presidenza Leone (dimissionario[51][L 12]) alla presidenza Pertini.
				16 settembre 1980	29 settembre 1980		Sandro Pertini	Visita di Stato in Cina.[L 4]
				25 marzo 1981	4 aprile 1981[52]			Visita di Stato in Messico, Costa Rica e Colombia e congresso in Portogallo.[53]
3			Francesco Cossiga (1928-2010)	29 giugno 1985	3 luglio 1985	Democrazia Cristiana	Vacante	Transizione dalla presidenza Pertini (dimissioni di cortesia[L 5]) alla presidenza Cossiga.
4			Giovanni Spadolini (1925-1994)	7 ottobre 1988	21 ottobre 1988	Partito Repubblicano Italiano	Francesco Cossiga	Visita di Stato in Australia e Nuova Zelanda.[L 13]
				10 ottobre 1989	18 ottobre 1989			Visita di Stato negli Stati Uniti.[L 14]
				10 gennaio 1992	19 gennaio 1992			Visita di Stato in Croazia e in Slovenia.[L 15]
				28 aprile 1992	28 maggio 1992		Vacante	Transizione dalla presidenza Cossiga (dimissionario[L 16]) alla presidenza Scalfaro.
5			Carlo Scognamiglio (1944)	23 giugno 1995	2 luglio 1995	Unione di Centro	Oscar Luigi Scalfaro	Prima visita di Stato in America Latina.[L 17]
				14 luglio 1995	24 luglio 1995			Seconda visita di Stato in America Latina.[L 18]
				26 marzo 1996	6 aprile 1996			Visita di Stato negli Stati Uniti e in Messico.[L 19]
6			Nicola Mancino (1931)	21 giugno 1997	3 luglio 1997	Partito Popolare Italiano		Visita di Stato in Norvegia, Islanda e Canada.[L 20]
				12 aprile 1998	20 aprile 1998			Visita di Stato all'estero.[L 21]
				7 giugno 1998	21 giugno 1998			Visita di Stato all'estero.[L 22]
				3 dicembre 1998	7 dicembre 1998			Visita di Stato all'estero.[L 23]
				15 maggio 1999	18 maggio 1999		Vacante	Transizione dalla presidenza Scalfaro (dimissioni di cortesia[L 24]) alla presidenza Ciampi.
				9 maggio 2000	15 maggio 2000		Carlo Azeglio Ciampi	Visita di Stato in Brasile.[L 25]
				11 marzo 2001	17 marzo 2001			Visita di Stato in Argentina e Uruguay.[L 26]
7			Marcello Pera (1943)	12 marzo 2002	15 marzo 2002	Forza Italia		Visita di Stato in Sudafrica.[L 27]
				12 novembre 2003	17 novembre 2003			Visita di Stato negli Stati Uniti.[L 28]
				3 dicembre 2004	9 dicembre 2004			Visita di Stato in Cina.[L 29]
				12 febbraio 2005	16 febbraio 2005			Visita di Stato in India.[L 30]
8			Franco Marini (1933-2021)	14 marzo 2008	20 marzo 2008	Partito Democratico	Giorgio Napolitano	Visita di Stato in Cile.[L 31]
9			Renato Schifani (1950)	12 settembre 2009	20 settembre 2009	Il Popolo della Libertà		Visita di Stato in Corea del Sud e in Giappone.[L 32]
				23 ottobre 2010	30 ottobre 2010			Visita di Stato in Cina.[L 33]
10			Pietro Grasso (1945)	14 gennaio 2015	3 febbraio 2015	Partito Democratico	Vacante	Transizione dalla presidenza Napolitano (dimissionario[L 34]) alla presidenza Mattarella.

Note[modifica | modifica wikitesto]

Fonti[modifica | modifica wikitesto]

Riferimenti normativi[modifica | modifica wikitesto]

Bibliografia[modifica | modifica wikitesto]

• Giuseppe Guarino, Viaggio all'estero e supplenza del Presidente della Repubblica, in Rivista amministrativa della Repubblica italiana, n. 109, 1958.
• Paolo Caretti e Ugo De Siervo, Istituzioni di diritto pubblico, Torino, Giappichelli Editore, 1996, ISBN 88-348-6210-4.
• Leopoldo Elia, La continuità nel funzionamento degli organi costituzionali, vol. 1, Milano, Giuffrè, 1958.
• Servizio Studi Legislazione e Inchieste parlamentari della Camera dei Deputati, Ricerca sulla supplenza del Presidente della Repubblica, Roma, 1964.
• Aldo Bozzi, Sulla supplenza del Presidente della Repubblica, in Rassegna parlamentare.

Voci correlate[modifica | modifica wikitesto]

• Presidenti della Repubblica Italiana
• Presidenti del Senato italiano
• Senato della Repubblica
• Camera dei deputati
• Legislature della Repubblica Italiana
• Costituzione della Repubblica Italiana
• Stendardo presidenziale italiano
• Cesare Merzagora
• Palazzo Giustiniani (Roma)
• Organo (diritto)

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